6月10日，国务院法制办公室就《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)开始向社会公开征求意见。

根据征求意见稿，超标、超总量排放污染物，应加倍征收环保税;对依照环境保护税法规定征收环保税的，不再征收排污费。

一时间，环保税如何征收成为社会关注的焦点。那么，征求意见稿有哪些亮点和不足，可能带来什么影响?征收环保税究竟为了达到什么目的，将起到怎样的作用?记者就这些问题采访了相关专家。

为什么要征收环境保护税?

记者：我国为什么要进行环保税立法?征收环保税的目标和作用是什么?

王凤春：环境保护税立法有两方面的目的。一是加快生态文明制度和环境保护国家治理体系建设，逐步改变重行政管制和行政考核、轻市场机制和经济政策引导的环境保护制度体系，加快财税、价格、金融等政策措施在环境保护领域的有效应用。二是改革国家税费体系，清理行政收费，完善税收体系，把国家强制征收的实质具有税收性质的环境保护行政收费改为环境保护税。

葛察忠：先出台法律再征收环境保护税符合依法治国原则，新《立法法》明确规定了税收法定的原则。同时，环保税从法律的角度固定下来可以保证其权威性。

征收环保税主要为了实现以下目的和作用：一是进一步绿化税制，促进经济发展方式转变;二是减少污染物排放和能源消耗，促进经济结构调整和产业升级;三是理顺环境税费关系，推动地方政府加强环境保护工作;四是加强部门配合，强化征管，保护纳税人合法权益。

秦天宝：环保税立法的意义很多，但最为直接的原因，应该是克服排污收费制度的种种不足。我国自对污染物排放收费以来，征收的效果并不理想。主要体现在两个方面：一是费率太低，远不足以将排污行为的负外部性内部化，无法达到控制污染和治理污染的目的;二是征收效果不理想，环境保护行政主管部门并不是专门的公课征收机关，环境执法受制于地方政府的发展需求，排污费往往会成为其中的一项“交易”筹码。

记者：环境保护税法遵循的基本原则是什么?

吕忠梅：环保税应该遵循税收法定、税收公平、税收效率的基本原则。对于纳税人而言，所有税负应有总额控制，在新增环保税的同时，应对现有税进行减量或撤销，实现总税负不变。如果说环保税是保护环境的必要转移支付手段，只有进行税收结构优化，才能真正达到这个目的。

葛察忠：环境保护税法遵循的基本原则可以归纳为以下几点。一是重在调控。征收环境保护税，首要目的不是取得财政收入，而是使污染者和破坏生态者承担必要的污染治理与环境损害修复成本，引导企业生产经营行为，减轻环境污染和生态破坏。二是正税清费。三是合理负担。兼顾发挥调节功能和纳税人实际承受能力，综合考虑现行排污收费标准、污染治理成本和环境损害修复成本之间的关系，合理确定环境保护税的税负水平。四是有利征管。科学设计环境保护税的征管方式，力求简便易行，加强环保部门和财税部门配合，明确相关部门的法律责任，堵塞征管漏洞，降低税收征纳成本。

秦天宝：环保税首先应当坚持污染者负担原则。当然，这只是就排污行为课税而言，如果是对于污染产品征税，我们还需要考虑使用者负担的问题。这可以引申出环保税的另一个原则，控制和减少污染(保护环境)的原则。

不过，环保税在我国现行的税制体系中，可能是唯一一个财政功能有意逐步弱化的税种。如果这个税种像其他税种一样每年要求有一定的收入增长幅度，那么它至少在相当程度上意味着作为课税对象的污染行为需要每年保持一定幅度的增长，这显然与开征环保税的政策初衷是背道而驰的。

还有一个必须注意的原则就是有利征管或者便于征管。税务机关的功能定位是课税而不是环境保护。因此，对于环保税来说，一个高效的征管机制不可或缺。这其中，环境保护行政主管部门的定位及其作用的发挥极为关键。

从费到税，跨度有多大?

记者：为什么改变目前征收排污费的做法?排污费是否要退出历史舞台?

王凤春：费改税是国家财税体制改革的重要方面，目的是清理各种行政收费，把一部分国家强制征收的、实质具有税收性质的行政收费回归为国家法定税收。目前各级环境保护行政部门征收的排污费，性质上不同于各地方征收的公共市政环境保护设施服务费，属于国家强制征收的行政收费，应当按照其性质改为税收。排污费改为环境保护税后，如何通过各级政府财政预算安排，弥补环境保护专项资金是不少地方环境保护部门面临的重大问题。

葛察忠：实施30多年的排污收费制度为建立环境保护税提供了很好的基础。从效率上看，征税效率要高于收费，征税比收费更具有法律强制性和固定性。

按照环保税法规定“对依照本法规定征收环境保护税的，不再征收排污费”，但是针对环保税不包含的新的污染物作为收费对象，比如VOC等，那么排污费将继续发挥职责。但是总体来说，如果环保税开征了，排污费还是会逐步退出的。

秦天宝：从经济学上对经济行为负外部性的内部化来讲，国家需要通过某种公共课征来达到这个效果。至于这种公课形式到底是收费还是课税，他们之间不能进行一种简单的利弊对比。对于排污行为征收公课的实践，就全世界范围而言，收费的国家远远多于征税的国家。在我国，费改税并不能说明课税这种方式一定就比收费科学合理，只能说基于我国目前的国情，排污收费制度达不到应有的效果，我们需要尝试另外一种政策工具，即环保税。所以，我本人不太提倡排污费“退出历史舞台”这个提法。

另外，根据征求意见稿第二十八条的措辞，并没有宣布结束现行的排污收费制度，而是暗示了一种过渡机制。这与新环保法也是一致的。从环境公课的实施策略来讲，应当在相当一个时期内存在一种税费并存的格局。

记者：环保税作为新的税收政策将产生哪些影响?

葛察忠：环保税作为新的税收政策，将排污费这一经济手段以税收这样一种更强有力的形式固定下来，将更好地发挥刺激企业治理污染的作用，促使企业环境外部成本内部化。也将进一步促进环保部门与税务部门的信息沟通与协作，加强对企业污染行为的监管。征求意见稿中有奖惩条款，以鼓励企业达标排放和实现总量减排目标。

从税收中性的原则来看，增加环保税应综合考虑和协调企业承担的税负，进行适当的增减调整。此外，环保税取代排污费之后，基层环保部门的经费保障问题应予以考虑和妥善解决。

秦天宝：从实体上来讲，征求意见稿基本上还是坚持了费改税的思路，排污者的权利、义务没有大的变化，所谓影响主要体现在程序上。

首先，环保税与排污费虽然同属国家公课，但与现行排污收费制度相比，环保税这种公课形式加入了一个新主体，即税务机关，而环保行政主管部门作为一个协助机关，并没有出局。关于征税对象(污染因子)的调整、区域治理计划、污染当量的确定，环境保护行政主管部门都不能缺席，税制内容更要跟随、响应环保政策。从这个意义上讲，环保税的制度成本是明显高于排污收费的。

其次，排污收费只是环境保护行政主管部门实现其职能的政策工具之一，所以排污收费的效果往往受制于其他环境保护政策工具的实施，其他环保措施的采取有可能促进也可能减损排污收费的效果。比如由于收费和罚款的预算级次、不同层级地方政府的收入分成不一样，所以就可能存在一些地方在排污费和罚款之间根据需要调齐的现象。

所以，影响究竟偏正面还是偏负面，还得拭目以待。

记者：排污费与环保税之间的融合过渡还需要解决哪些后续问题?

王凤春：费改税过程中要做好环境保护行政部门和税收部门的协调工作。对如何规范两个部门的税收征管职责曾有各种不同意见，目前征求意见稿确立的“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式是反复协调的结果，我个人认为比较符合实际。但要顺利运行，须解决好3个问题，一是税收部门技术能力问题，二是两个部门协作机制问题，三是公共环境保护信息平台建设问题。

葛察忠：费改税的融合过渡要解决环保税征管条例如何制定以及环保税收收入使用、原排污费核定人员职能转换、基层环保部门经费保障等问题。

如何确定征收对象和税额?

记者：环保税的纳税人是谁?费改税是否会加大企业成本压力?

国务院法制办：2015年1月1日起施行的新环境保护法规定，排污费的缴纳人为排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者。为与排污费有关规定相衔接，征求意见稿规定，环境保护税的纳税人，为在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。

葛察忠：环境保护税与排污费在征收标准、征管方式等方面都有所不同。对于企业来说，既是机遇又是挑战。标准提高，刺激力度加大，自行申报缴纳税额的压力和责任也就更大。但是将起到进一步规范企业环境行为、创造行业公平竞争环境、优胜劣汰等作用。环保税也将进一步促进环保部门与税务部门的信息沟通与协作，加强对企业污染行为的监管。

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